改土归流就是中央政府撤销少数民族地区"以土官治土民"的土司首领，改换由中央政府委派到地方的流官，以达到政体的统一及促进当地经济文化发展的目的。金树仁为了加强新疆省政府对哈密地区的控制力，对哈密回王制进行改土归流，实际效果却事与愿违。笔者试透过改土归流的表面现象，分析其中隐含的纵向历史根源和横向的割据权利之争，并提出一些初步认识，以求教于方家。

　　一 改土归流呈现出的表面原因和简要过程

　　哈密回王的先祖额贝都拉在康熙三十五年（ 1696 年）清军征讨噶尔丹时归顺清政府，并在此役中建立战功，额贝都拉被授予一等扎萨克达尔汗，在哈密地区建立了扎萨克制.以后其子孙后代迭次被封官加爵，世代享有哈密地区的封建领地，至沙木胡索特时，王位已传九世。

　　民国十九年（ 1930） ,在清王朝早于民国元年灭亡后，还能延存 19 年之久的哈密封建政权代表，九世回王沙木胡索特病逝。按照父死子继的王位继承制和储王须经地方政府代呈中央政府，得中央首肯方可嗣位的政治手续，金树仁命令回王世子聂孜尔暂时护理印务，代拆代行。此时，"维民对沙亲王恶感未消，嗣王又怯懦无能，起而反抗者日多".[1]

　　有人再次提出摆脱王府管制的要求，符合金树仁"改土归流"的意图。金树仁派人前往哈密调查，哈密驻军师长刘希曾为了个人私利，进行煽风点火，怂恿维吾尔族百姓请愿，要求改土归流。刘希曾向金树仁陈说改土归流有几大好处： "第一，获得耕地的农民，当然要感激主席。第二，如能发给甘肃难民去种，在目前来说，即可收救济之效；未来更是奠定省政基础的一大力量。第三，可增收田赋与税捐。第四，扫除了新政上的特殊障碍！ "[2]

　　金树仁看到改土归流既可增加财政收入，又可巩固政治基础，对调查未作反复论证，便决心进行改土归流。由于之前未做好论证、规划、立法、政策宣传等方面的准备，不难想象改革中会出现举措失当的行为。金树仁在聂孜尔进省有求于金氏时，趁机聘任嗣王为省府高级顾问，实则将其软禁。继又委任尧乐博士为省政府委员，驻省办公，将其官职明升暗降，剥夺其哈密骑兵营长的职务。在瓦解王府的实力后，便冒然下令将哈密王田进行改土归流。

　　在清查丈量回王的领地期间，当地的军政首脑们"先将原有的良田据为己有。其次分给部属，最后分配给难民们。而原来耕田的维民们却连一亩地也没有分到".[2]

　　办理委员们为了早日当上新县长，未根据哈密地区的地形趋势、人口分布的状况，草率地将哈密划分成三个县，规定当年就要将划分好的土地造册升科。其纳税条例规定"回民所领之熟田，自领照之日即须缴纳，汉人则豁免两年".[1]

　　此时正值冬季，新粮未下，维吾尔族百姓无粮纳科，官府催逼甚紧，激起民愤。正在改土归流期间，小堡镇发生汉族官兵强娶维吾尔族女子的事件，严重地败坏军纪和破坏民族信仰。至此，之前的种种矛盾又夹杂着其它原因使改土归流中途停止，演变为哈密事变。

　　二 进行改土归流的历史原因

　　改土归流从提出到结束，总共两个月的时间。除了金树仁为增加税收和巩固基础两个显而易见的原因外，还有历史发展规律的推动作用。

　　改土归流动议的提出最早可以追溯到清末新疆建省。在经过同治动乱之后，新疆旧有的王公伯克幸存甚微。清政府鉴于哈密在勘定新疆之役中效力颇多，便在新疆建省时，保留了哈密地区的扎萨克制度。但是哈密扎萨克制的存在遗留下很多弊端：

　　1. 政治体制的不统一。哈密王沙木胡索特统治时期，管辖哈密五堡及各处回民入册者一千九百五十余户共大小男妇一万两千六百余口。[3]民政、司法、经济、文化都归王府所管，地方政府无权过问，造成政府与人民隔绝，上令无法达于基层，下情不能上达，民隐无从周知。

　　2. 王府的腐朽统治。哈密王为了维护其统治地位，建立起一套严密的政教合一性质的组织机构，对百姓进行压榨式的剥削。在经济上，主要包括无偿劳役、实物租税、货币税赋三种形式，每种形式之下又包括数种项目。回王从百姓身上榨取的"财产极富，金银储集有三十八间房屋之多".[4]

　　在政治上，从未把百姓当作人看，实行严酷的刑法。据史料记载： "王爷处罚缠回极严，轻犯打五尺之棒，对重犯实行密处，进而处于流刑，即在数百里外的沙漠中服苦役。他还实施死刑，他有羊十五万只，主要由流犯放牧。"[5]在宗教上，回王利用各地大小阿訇向维吾尔族人民灌输"王爷、阿訇、巴依和农民、牧民之分都是安拉决定的"[6],试图用天命思想把百姓驯化为顺民，便于对他们进行剥削统治。

　　鉴于保留哈密扎萨克制会遗留各种弊端，朝中有识之士左宗棠最早提出政归一体的主张。他建议朝廷将"所有一切兴革事宜，均应责成哈密厅承办。援照吐鲁番例，兼管回务，缠回仍当归地方官治理。一切诉讼案件，概有官断审报。其回目台吉、伯克向以催纳贡粮为事，姑仍其旧。如有横征苛派病民情弊，许回民赴官申理".[9]

　　清政府对此多有顾虑，一再对此事置若罔闻，但最终于光绪十三年（ 1888年） 批准"仿吐鲁番同知之例，改铸哈密通判兼管理事回民事务官防一颗颁行领用".[8]

　　随着矛盾的加深，人民不断起来反抗王府统治。至金树仁上台之前，哈密人民已发动两起反抗王府统治，要求改土归流的运动（ 其一发生在 1907 年； 其一发生在 1912 年） .但是，两次改土归流都未成功，究其原因有：清朝统治时期，哈密厅通判陈天禄"不察度是非，后亦未详请示遵",默认民众反抗回王，后回王将民众的反抗诬蔑为受哈密厅指示，这样将原来民众与王府的矛盾转变为王府与地方政府之间的矛盾。清政府一向视人民运动为腹心之患，对民众力量存有戒备心理。陈天禄依靠民众进行自下而上的改革，触动了清政府的隐忧。陈天禄遇事未经请示巡抚，进而报之中央，擅自独行。当王府反抗政府事件发生后，中央对此事一无所知，处于十分被动地位，其越权之罪难辞其咎。有清一代，哈密回王一直臣服中央，历代回王或是捐助军饷，或是助军剿乱，或是请觐输诚，因此清廷一直对王府恩宠有加，视为一体。当王府与哈密地方官吏的矛盾已成水火之时，清政府只好牺牲陈天禄保全王府，将矛盾转嫁到下层官吏身上，消除王府对政府的不满情绪，继续维持朝廷在地方的地位和统治。

　　"历代哈密王作为伊斯兰王公都只是在清皇室的庇护下才能行使领土权，才有可能拥有对属民的一切专权。"[9]的确，在清朝灭亡之际，哈密农民再次掀起反抗哈密王统治的斗争。杨增新再次看到改土归流的趋势不可阻挡，曾提出"现在共和成立，回王万难独行专制，惟有将不服回王之缠民改土归流实为正本清源之法。拟以哈密附近及山外缠民仍照旧归回王管辖。其山内缠民概归地方管辖，岁纳赋税，由地方官征收，悉数转给回王以作津贴".其改革思想则是宜缓图之，缓改的原因则是由于"哈密山缠多有与科乌蒙古接壤之处，自库伦独立后，蒙民时有煽动缠民之思，若不恩威并用，专恃兵力，适足以驱之使叛".[10]

　　同时还有当时新疆的形势所迫。杨增新上台之初，全疆动乱，无一处安宁之地。杨增新只能分兵拒之，无法集大兵一一镇压，否则就会顾此失彼。等杨氏将敌对势力一一解决之后，中央兴起袁世凯称帝逆流，北洋政府保留了对旧有王公贵族的优待制度，杨增新为保全自己独占新疆，迎合袁世凯称帝，维护新疆各地王公贵族的特权。从政治上、经济上加强对各王公的牵制和笼络，靠各地王公贵族维持地方的稳定。正是由于杨增新实施的适应当时新疆客观实际的民族政策，使新疆社会保持长久的稳定，得到了各王公们的支持和拥护，才有了在杨增新的统治受到中央政府和冯玉祥的威胁时，各王公联名拥护保留杨增新的举动。最终在杨增新治新期间，改土归流的缓改政策一缓再缓，无果而终。

　　三 中央与地方的权利争夺

　　北洋政府统治时期，杨增新对中央政府奉行"认庙不认神"的态度，不管中央政府组织如何变更、当权者是谁，他都对其予以承认。对于中央的政令完全依照个人的意图，进行有选择地采纳和执行。这使"新疆在表面上仍然属于中国，而实际上则与中国其余各部分显然分离，成了独立的状态".[11]

　　终杨增新一世，新疆始终处于杨氏独裁割据的掌控中。

　　1928 年的东北易帜使国民政府在形式上统一全国，此时国民政府力图控制新疆，但新疆已经处在于"七七政变"中上台的金树仁的控制之下。当时南京政府对金树仁只委任为省主席一职，悬挂边防都督，就是图谋由中央控制新疆。当时南京政府曾先后提出几种控疆方式： 一是分省说，"认为新疆土地辽阔，民族杂处，以天山为自然省界，天山迤北划为北新省治于迪化，天山迤南为南新省治于和阗或阿克苏。"[1]

　　但因南京政府并没有控制新疆，分省之说也只能纸上谈兵。二是武力解决，当时中央党政要员都把白崇禧视为将来主新的第一人选，因为白是回族，信仰伊斯兰教，若以宗教为号召定能得到新疆人民的支持。胡汉民曾致书白氏曰"与任潮（ 李济深） 、真如（ 陈铭枢） 等深谈，以为吾党军人，宜以目光远瞩，中国国防在北不在南。满蒙已成俎上之肉，新疆广漠，乃复无人置念。赤俄垂涎已久，若我遽失其控驭，则英必起而取藏，尔时屏藩尽失，所谓五族共和者，满蒙回藏俱非所有，中华民国何以发展，何由巩固，且何为作彼此提携抱负之民族，供赤白帝国主义铁蹄蹂躏而不顾？

　　我人须认新疆为国防第一重要之地。惟此仔肩，谁能任之？我环顾武装领袖同志，以为惟有健生（ 白崇禧---引者） 足胜任愉快".[12]

　　然而国民政府在向陕甘用兵时，战事受阻无法打通陕甘，也就无从谈武力控疆，南京国民政府的两种方案都归于失败。

　　正当国民政府为武力控疆一筹莫展的同时期，全国兴起县政改革。归由为南京政府统一全国后，依国父孙中山的建国设想，国家建设应该由军政时期转入训政时期，培养国民的民主意识。自 1928 年至 1929 年，国民政府召开一系列有关县政改革的会议，在 1929 年 3 月召开的国民党第三次全国代表大会上明确指出"过去十七年间，国人既无此种国家组织之观念，而军阀官僚，复将前清帝政时代所遗传之统治权裂而分之，以致政府与人民之权力，两受其害。投机之政客，从而各倡集权之分权之谬说，以济其恶。于是国民对于国家权力之正当组织，益无从获得明确之观念。殊不知治权属于中央政府，政权属之地方人民，治权与政权各有所属，则窃取中央政府权力以归于各省者，固为国家所不容，即倡分权集权之说者，亦为无病而呻者也".[13]

　　指责地方的军阀割据，并特别针对新疆的训政建设明确申明： "吾人今后，必力矫满清、军阀两时代愚弄……及漠视新疆人民利益之恶政，诚心扶植各民族经济政治教育之发达，务期同进于文明进步之域，造成自由统一的中华民国。"[13]由此观之南京政府想趁全国县政改革之机，从基层入手。由下而上插入中央势力，控制新疆。

　　县自治本是实行训政的一种重要步骤，按照孙中山的设想，县组织就是移官治于民治。而 1928 年南京政府颁布的《县组织法》却与中山先生设想的背道而驰，其目的是加强对地方的控制，金树仁面对全国的形势，在表面上不好违抗中央，但也不愿中央派人到新疆进行改革，把中央势力伸入新疆。与其让他人来夺权，不如自己先行。这一面可保持与中央政策的一致，不给他人以干涉的借口，一面可顺势利导加强自己对地方的控制，于是一场改土归流就成为势在必行。

　　四 对金树仁哈密改土归流的反思

　　无论是从金树仁的私利出发，还是从历史发展的进程来看，对哈密进行改土归流都是必须的。因为吏治腐败引起变乱，金氏政权在动荡中下台，给我们留下很多反思。

　　1. 如何看待金树仁进行的改土归流

　　就金树仁的统治而言，哈密改土归流是失败的。不仅因为它引起全疆的动乱，摧毁了金氏的统治，更因它使战乱四起，百姓遭受生灵涂炭。这与百姓初期求助于政府，摆脱王府的剥削，过上安稳生活的愿望背道而驰，所以说金树仁的改土归流是失败的。就未来历史发展的趋势而言，哈密改土归流是清末新疆建省后，开启新一阶段政治体制改革的窗口。因为它的确使哈密地区的王公统治名存实亡，后经盛世才时期、国民党时期以及新疆解放以后，各界政府都对新疆的王公制度进行改革，才形成了今天新疆的行政区划。

　　2. 如何看待改革

　　通过对哈密改土归流的原因进行探析，发现有几点值得后人在改革中引以为戒： 第一，改革要顺应历史的发展规律。具体说就是要符合事物发展的客观规律以及符合人民大众的根本利益。当旧事物成为阻碍历史发展，达到必须铲除才可促进历史发展的程度时，改革者必须不失时机地进行改革促进历史的发展。由于人民是推动历史进程的主要推动力，所以要符合人民大众的根本利益。"水能载舟亦能覆舟",金树仁统治的倒台就是违背了人民的利益，而被人民所推翻。第二，改革要遵循一切从实际出发。中国特色社会主义改革的"中国特色"是指整体的中国，而整体的"中国特色"是由部分的"地方特色"构成的。这就要求我们在遵循与国家的大政方针主旨一致的前提下，具体到地方就要遵循从地区的实际出发，学会灵活的变通，形成地区的特色。金树仁的改土归流没有尊重民族的宗教信仰和经济发展程度，一意孤行是其改革失败的重要原因。第三，要学会改革是一个循序渐进的过程。纵观历史，没有一次是今朝指令下，明日改革成，如此速度的改革。因此我们在进行改革时要经过详细的调查、论证、规划、准备、实施、检验、再实施等数十次的步骤才可将一次改革完成。

　　参考文献：
　　[1]张大军。 新疆风暴七十年（ 第四册） [M]. 台北： 兰溪出版社，1980:2735,2736,1707.
　　[2]尧乐博士。 尧乐博士回忆录[M]. 台北： 传记文学出版社，1969:75,76.
　　[3]钟方。 哈密志： 卷五十一（ 回部志） [M]. 台北： 成文出版社，1968:216.
　　[4]曾问吾。 中国经营西域史[M]. 上海： 商务印书馆，1936: 514.
　　[5]日野强。 伊犁纪行（ 上卷） [M]. 华立，译。 哈尔滨：黑龙江教育出版社，2006:143.
　　[6]新疆哈密专区公安处。 哈密农民暴动史料[M]. 油印本，1962:6.
　　[7]左宗棠。 左宗棠奏稿·七 [M]. 长沙： 岳麓书社，1996: 585.
　　[8]新疆维吾尔自治区档案局，中国社会科学院边疆史地研究中心，《新疆通史》编撰委员会。 近代新疆蒙古历史档案[M]. 乌鲁木齐： 新疆人民出版社，2008:3.