过去，为了避免“市场失灵”的问题，政府被理所当然的视为公共服务的唯一供给主体，承担了大量的公共服务供给。这种单一的供给主体模式也带来了供给效率低、质量差、针对性不强等问题。

　　为了满足人们日益增长并日趋多样化的公共服务需求，不断创新公共服务供给方式。近十几年来，从上海、广东、北京等地区陆续开始在政府购买公共服务领域进行实践探索，已经将政府购买公共服务的领域和范围扩大到医疗、卫生、教育、社区服务、养老、残疾人服务等领域。

　　政府购买公共服务是激发社会组织活力，实现善治的一项具体措施，它的本质是政府与社会组织合作治理公共事务。社会资本中的社会信任、互惠规范、公共参与网络等要素被认为是公共事务治理中不可或缺的资源。“良好的治理既要以社会资本为资源和手段，也要以增进社会资本为重要目的”.[1]政府购买公共服务需要依靠大量的社会资本作为支撑，而政府购买公共服务本身也能激发社会活力，建立长期稳定的政府与社会组织合作关系，培育和积累社会资本。

　　一、政府购买公共服务的社会资本困境

　　1、对购买行为缺少规范与约束

　　今年来，我国购买公共服务在实践探索中取得了突出的成就。

　　与轰轰烈烈的实践相比，政府够买公共服务的规范型社会资本建设则要落后的多，没有具有针对性的行为规范约束购买行为。

　　首先，现有的法律法规缺乏针对性和可操作性。目前，各地政府购买公共服务的实践正在如火如荼的展开，已有26个省（自治区、直辖市）的政府工作报告中提及政府购买公共服务，但是却没有一部有关政府购买公共服务的具有针对性的完备法律。2003 年实施的《政府采购法》在第 2 条中将服务与货物、工程一起作了原则性的规定。这种用采购货物和工程的管理方法去管理服务的采购显然是缺乏针对性和可操作性的。

　　其次，现有规范缺乏权威性。在各地的实践中对政府购买公共服务的规范建设进行了一定的探索，出台了一系列的规章制度和管理办法。比如上海市浦东区早在 2007 年就出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》；2012 年上海市财政局印发了《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》；广东省 2012 年首次发布了《2012 年省级政府向社会组织购买服务项目目录》等。这些规范都是由地方政府制定的，适用范围和约束力都十分有限，它们大部分都是实施意见或者是指导意见，对具体购买行为有方向性的指导作用，而不具有强制力，对与违反规定的行为也没有相应的处罚措施。

　　再次，配套制度不健全。政府购买公共服务是一项项目周期长、社会影响面广的工作，这项工作的顺利推进需要各方面的配套制度保障运行。目前我国政府购买公共服务的制度供给还存在很大的缺口，相关的配套制度还不健全，具体表现在以下几个方面：一是服务承接方的确定没有统一的标准和科学的筛选方法；二是对购买服务的资金缺乏相应的资金监管制度；三是对服务的质量和社会效益评估体系没有建立；四是在社会组织的培育、扶持、监管方面没有有效的政策支持。

　　2、购买行为缺少信任保障

　　政府、社会组织以及公众之间的信任关系受到社会资本性质及存量的影响。“共通行社会资本以开放型社会网络构成客观维度，以包容性信任、互惠构成主观维度。这些开放型网络联系了各种不同经济、社会乃至政治背景的人，其网络中的人们之间拥有无须建立在背景相同或相互熟识基础上的，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范。特定性社会资本则由排他型社会网络构成客观维度，以‘区别性’、局限性信任构成主观维度。排他型的社会网络由拥有共同经济、政治或人口特征的人组成，而将这些特征外其他的群体排除在外。特定性社会资本所呈现出的信任是在相互熟识或背景相同基础上建立的局限性的人际信任。”[2]

　　在我国，社会组织与政府还没有建立起广泛、密切的合作关系，无差异、包容性的信任以及互利互惠的道德规范还没有建立起来。由政府推动成立或者与政府有过合作经历的社会组织更加能够获得政府的信任。

　　这种信任是在特定社会资本即社会组织的身份及与政府关系的基础之上建立的具有排他性的信任关系。反映在实践中，政府在选择社会组织时，往往更加倾向于选择自己比较熟悉的、与政府有过合作的或者与政府存在隶属关系的社会组织，而忽视社会组织的公共服务供给能力和专业能力等客观指标，造成逆向选择。

　　从专业实力来看，“我国社会组织工作人员中，专业人士少，专职人员少，兼职人员也不多，年轻人少，个别社会组织退休返聘人员多，缺乏一批具有公益人格、公益理念，专业化水平高，善于运作公共事业的职业化人才。”[3]

　　从组织独立性来看，社会组织过分依赖于政府的政策、资金支持，难以保持其独立性和自治性，行政化、垄断化倾向明显，已经严重影响了社会组织参与公共服务的能力。加之，政府对社会组织的监管和评估缺乏完善的制度体系和有效的行为措施。所以，社会组织很难建立起共通社会资本，取得政府与公众的信任。社会组织为了取得项目不得不与政府拉关系、走后门，如此一来就衍生了更多的权钱交易，腐败事件，政府和社会组织在公众心中的公信力进一步丧失。政府购买公共服务成为又一块腐败高发地。

　　3、缺少政府社会资本辅助

　　政府社会资本是由社会学家科利尔提出，是指影响人们为了相互利益而进行合作的能力的各种政府制度。政治社会资本强调政府与合作对象之间的平等的、互惠的、独立的合作关系，政府是培育的主体，各种促进合作关系的制度是具体的表现形式。政治资本具有两面的作用：一方面政府社会资本能减少社会冲突，提高社会运行效率和社会凝聚力，减少腐败行为以及降低社会冲突与民族分裂倾向，从而使政策能得以较好地执行；[4]另一方面，能够降低经济活动的交易成本，提高经济运行的效率。政府社会资本的存量直接决定着政府购买公共服务的推进速度和进程。

　　政府向社会组织购买公共服务实际上是一种合作治理模式，其核心是政府与社会组织的合作关系。我国开展政府购买公共服务以来，各种制度、政策、法规都在不断地完善中，但是，这些政策、法规、制度多是着重于规范和限制政府与社会组织的合作行为，促进政府与社会组织建立长效合作关系的制度则是少之又少。在这种情况下，政府与社会组织之间形成的是短期逐利关系、行政伴生关系。这种关系极大的释放了政府与社会组织在合作中自利性行为，更使得政府与社会组织陷入多元化关系和复杂性角色中，造成了角色冲突、角色模糊、权责不清等问题。

　　二、加强社会资本建设，推进政府购买公共服务的实施

　　1、确保社会组织的独立性

　　在关于政府购买公共服务的理论研究中，保持社会组织的独立性，去行政化是一个被反复涉及的命题。政府为了顺应治理模式的转变以及服务型政府的构建，设立了一批“官办服务性社会组织”,这一类型的组织的产生或发展得益于政府 （ 特别是地方政府 ） 向社会组织购买公共服务的力度不断加大。[5]

　　这一类型社会组织大多依靠政府的财政支持，资金来源单一，无论是组织的战略规划还是具体的服务内容、人员管理等都受到制约，缺乏独立性和自治性，与政府之间是一种依赖性的“管家关系”.[6]这种关系严重影响政府购买公共服务中竞争性市场的形成，并将政府与社会组织作为利益同盟绑在一起造成责任不清，权利不明的状况，削弱了社会组织的社会资源动员能力，阻碍了政府、社会组织、公众之间信任合作关系的建立。

　　社会组织应当注重保持其独立性、自治性，减少行政干预。只有拥有充分的自治权，才能保证社会组织的独立性，才有可能保证公共利益最大化，培养社会组织的公信力，与政府建立平等均衡的合作关系，进而产生社会资本。社会组织的独立性主要体现在以下几个方面：一是多元化的资金支持。大力发展和规范慈善捐款，动员社会中的各类企业、组织、个人参与公共服务事业，保证社会组织资金来源的多元化、社会化。二是成熟的服务理念。服务理念是在长期的实践中形成而来的，它不仅要求社会组织要长期从事某类公共服务的实践，而且要求社会组织拥有专业的人力资源支持和广阔的发展前景。因此，要加大项目支持力度，大力发展孵化基地，以项目带动发展。三是完善的人力资源规划管理系统。社会组织工作人员特别是管理人员的身份二重性是社会组织行政化的一个重要体现。因此，要杜绝政府行政人员在社会组织中的兼职现象，建立社会组织人员选拔机制，保证社会组织拥有符合自身发展状况的人力资源规划管理机制。

　　2、保证公共服务项目回归公共性

　　公共精神是社会组织有别于其他组织的最重要的特征之一。

　　公共精神是社会组织不以盈利为目的，追求公共利益最大化的根本保证，是社会组织信任资本生长的沃土。政府购买公共服务是一种社会组织参与公共服务供给的新形式，它为社会组织提供资金和项目的支持，但是它不应该被视为社会组织谋取经济利益的源泉，也不应该作为政府肥水不流外人田的自留地，更不应该成为社会组织争夺利益的战场。

　　改变公共服务供给模式的初衷是为了提高公共服务供给的数量和质量，使公众能够享受到更加高效、更加便捷、更加优质的公共服务，释放改革红利。因此，在政府购买公共服务的整个过程中都要体现其公共性。首先，政府购买公共服务的立项应该以公众的需求为导向，满足公众最迫切的需求，建立能够真实反映公众需求的需求调查分析机制。其次，选择社会组织时应该首要考虑社会组织的公共服务供给及能力和专业实力，建立完善的社会组织评估体系和专业的社会组织评估队伍，保证有实力的社会组织承担公共服务供给职能。最后，公众是公共服务的直接消费者，对公共服务质量有最直接的感受，他们才应该是公共服务项目的考核评估者。

　　【参考文献】

　　[1] 唐贤兴，肖方仁 . 社会资本积累：社会管理创新的逻辑起点 [J]. 学术界（月刊 ），2012.4.
　　[2] 陈捷，卢春龙 . 共通性社会资本与特定性社会资本-社会资本与中国的城市基层治理 [J]. 社会学研究，2009.6.89-90.
　　[3] 方国平 . 关于社会组织参与社会管理和公共服务若干问题的思考 [J]. 社团管理研究，2010.09.11-12.
　　[4] 杨灿，刘赟 . 政府社会资本与经济增长的关系分析 [J].厦门大学学报 （ 哲学社会科版 ），2010.6.
　　[5] 王诗宗，宋程成 . 独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思 [J]. 中国社会科学，2013.5.
　　[6] 敬乂嘉 . 社会服务中的公共非营利合作关系研究-基于地方改革实践的分析 [J]. 公共行政评论，2011.5.