一、政府对社会组织管理的背景概述

　　2006 年 10 月，党的十六届六中全会通过了《 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“ 社会组织” 作为一个新概念在国家发展战略层面被首次提出：“ 健全社会组织，增强服务社会功能。 坚持培育发展和管理监督并重， 完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。 ”[1]

　　2007 年 10 月， 党的十七大首次将社会组织置于全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“ 四位一体”的高度，明确要重视社会组织建设与管理。 2011 年 3月《 中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 指出在新形势下要创新社会管理机制，坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展。 2013年 11 月，党的十八届三中全会公报指出要创新社会治理、改进社会治理方式，激发社会组织活力。 可见，政府对社会组织的管理始终被置于国家建设与发展的宏观战略高度。

　　这一管理体系运作得当与否，关系到社会组织的生存和发展，进而影响其在社会协同治理过程中发挥重要作用的程度。

　　狭义的“ 社会组织”主要是指社会团体、基金会和民办非企业单位三类。 社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团；基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会；民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。[2]

　　截至 2013 年底， 全国共有社会组织 54.7 万个， 其中社会团体 28.9 万个，基金会 3549 个，民办非企业单位 25.5 万个。[3]社会组织的发展，是顺应时代发展趋势的必然结果，也是加快政府职能转变、增加公共服务提供效率、促进多元主体协作治理社会事务的共同要求。

　　二、政府作用于社会组织的具体经济管理制度

　　政府对社会组织的管理，涵盖了社会组织的身份登记注册、内部治理规范、外部活动领域等多个方面，基本上可以说是一种“ 全面监管”. 由于绝大多数社会组织属于规范意义上的“ 非营利组织”,一方面要保证其获得经济资金能够严格用于社会事业而非私有占据，另一方面也要给予其相应的经济优惠以激励其继续服务于社会事业的积极性；同时还要严密关注社会组织接受的境外资源捐赠情况，避免境外不法势力通过社会组织的资源依赖对其进行别有用心的控制。 政府对社会组织的具体经济管理制度主要分为三个方面：

　　（ 一） 对社会组织资金使用方面的管理

　　政府对社会组织的资金管理主要体现在资金来源审查和用途审计“ 一收一支”两方面。 《 民间非营利组织会计制度》 规定了非营利组织的资产、负债、财务、费用等等的相关内容，提供了一套规范民间非营利组织的会计核算的完整办法， 从整体上对社会组织的经济运作做出了规定。

　　涉及到不同类别的社会组织时，则有与之相应的管理办法对其进行进一步规范。《 社会团体登记管理条例》 规定社会团体接受捐赠 、资助必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。 社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。 社会团体必须执行国家规定的财务管理制度， 接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。 社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。《 民办非企业单位登记管理暂行条例》也有几乎同样的规定。《 基金会管理条例》规定公募基金会组织募捐，应当向社会公布募得资金后拟开展的公益活动和资金的详细使用计划。 基金会有权对资助的使用情况进行监督。 基金会应当执行国家统一的会计制度， 依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度。 基金会注销后的剩余财产应当按照章程的规定用于公益目的；无法按照章程规定处理的，由登记管理机关组织捐赠给与该基金会性质、宗旨相同的社会公益组织，并向社会公告。2011 年《 基金会管理条例》的修改草案规定非公募基金会 70%捐赠收入应来自主要捐赠人，一方面会让非公募基金会越来越依附于发起人或发起企业，难以有更独立的管理和发展空间；另一方面对以往通过非公募基金会实现公益愿望的群体来说，也缩小了参与公益的机会。 草案中还规定“ 基金会不得资助未经法定程序批准成立的组织， 不得与其合作开展活动，不得吸收会员。 ”这将对大量处在“ 灰色地带”的未注册草根组织产生影响。

　　由于在实践当中发现部分社会组织存在资金违规使用的情况、对其非营利性和社会组织自身的形象造成了一定损害，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《 关于深入开展“ 小金库”治理工作的意见》，2010 年 6 月，中共中央纪委、监察部、民政部、财政部、审计署联合印发了《 社会团体“ 小金库 ”专项治理实施办法》 ,凡依法在民政部门登记管理的社会团体和公募基金会违反法律法规及其他有关规定、应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（ 含有价证券）及其形成的资产，均属于“ 小金库”. 各业务主管单位通过动员部署、自查自纠、重点检查和整改落实四个阶段，到 2010 年底治理活动基本结束。 对被查发现的“ 小金库”,除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚， 并依纪依法追究责任。 政府在制度和实践方面的“ 双管齐下”,使得某些社会组织违规使用资金的不良现象得到了有效遏制。

　　（ 二） 对社会组织财税优惠方面的管理

　　我国长期以来按照税种来对税收制度进行设置，没有对社会组织设立专门的税收制度。 但是从 20 世纪 90 年代起，税法的修订使得非营利组织自身收入开始获得所得税减免的资格。 比如捐赠财产用于公益事业的，都可以享受所得税方面优惠；公益组织捐赠特定文化事业的，可扣除一定的税额。 民政部和财政部也曾几次就社会团体的会费政策作出了明确的通知。

　　公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体；国家对公益性社会团体给予扶持和优待。 公益性社会团体应当严格遵守国家的有关规定，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值；对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。 2008 年《 关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》规定了可以申请公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体的条件： 基金会在民政部门依法登记 3年以上（ 含 3 年） 的，应当在申请前连续 2 年年度检查合格， 或最近 1 年年度检查合格且社会组织评估等级在 3A以上（ 含 3A），登记 3 年以下 1 年以上（ 含 1 年）的，应当在申请前 1 年年度检查合格或社会组织评估等级在 3A 以上（ 含 3A） ,登记 1 年以下的基金会具备有关规定的条件 ;公益性社会团体（ 不含基金会） 在民政部门依法登记 3 年以上，净资产不低于登记的活动资金数额，申请前连续 2 年年度检查合格，或最近 1 年年度检查合格且社会组织评估等级在 3A 以上（ 含 3A），申请前连续 3 年每年用于公益活动的支出不低于上年总收入的 70%（ 含 70%），同时需达到当年总支出的 50%以上（ 含 50%）。 2010 年《 关于公益性捐赠税前扣除有关问题的补充通知》对前述资格认定等问题作出了进一步细化的规定。

　　2009 年《 关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》 规定了非营利组织企业所得税的免税收入范围：接受其他单位或者个人捐赠的收入；除企业所得税法第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括政府购买服务取得的收入；按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；不征税收入和免税收入孽生的银行存款利息收入和规定的其他相关收入。《 关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，解释了免税资格的认定条件、申请流程、税务申报手续。 对非营利组织的适度免税，有利于公益慈善的发展做大，在某种程度上可说是为政府减轻了负担。《 十二五规划纲要》当中仅泛泛指出“ 扩大税收优惠种类和范围”, 这一原则性的指示有待于出台更多并且更细致的相关规定来进行补充和完善，才能在实践中起到更为有效的指导作用。

　　（ 三） 对社会组织外汇收支方面的管理

　　随着社会组织在我国社会建设与公共事业当中发挥的作用日益重要，其组织规模逐渐扩大、活动范围逐步拓宽，因而其对经济资源的需求也在不断地增加。 社会组织用于投入服务的资源大部分都来源于社会捐赠，但由于我国公益捐赠事业规范程度有待调整、社会公益的环境也有待改善，许多草根组织想要获得本土捐赠也是存在相当难度的。 因此，不少社会组织将解决资源困境的希望投注在境外较为发达的捐赠机构上，境外捐赠资金也成为很多我国社会组织赖以生存的“ 救命稻草”. 然而，社会组织接受境外捐赠的风险在于少数境外的不法势力会借此强化社会组织的资源依赖性，凭借社会组织对资源需求的紧迫性来进行“ 软性操控”;这必然导致我国社会组织的社会独立性缺失，甚至影响政治的和谐稳定。 因此，必须对社会组织的外汇收支情况予以必要的重视，严格做好监管工作。

　　《 中华人民共和国外汇管理条例》 对境内机构 、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动做出了相关规定。

　　为防止境外资金打着“ 非营利捐赠”的旗号流入国内进行商业投资活动，严格控制国家金融体系风险，2009 年《 关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》对国内各类机构1必须开设捐赠外汇账户来办理捐赠外汇开支，并且要向银行提交相关文件之后方能办理外汇入账；此外，该通知还对不同类型社会组织办理外汇入账的具体手续做出了必要的区分。[4]

　　国家外汇管理局还分别于 2010 年和 2011 年发布《 关于加强外汇业务管理有关问题的通知》和《 关于进一步加强外汇业务管理有关问题的通知》， 防范跨境资本流动带来的金融风险。

　　国家外汇管理局出台的这些规定，都反映出我国政府对规范境内机构接受境外资金捐赠行为管理的有力决心，有利于改变我国一些登记注册为工商组织的 NGO（ 非政府组织） 过度依赖境外捐赠的局面，尽可能减少这些大规模的境外捐赠对国家外汇管理体制带来的冲击。 从其它的视角出发考察， 该项规定也有利于提高国内基金会的影响力、充分发挥其在公益事业中所起的作用。 根据实践情况来看，政府对外汇收支做出的一系列限制确实在短时期内增加了登记注册为工商组织的 NGO 吸纳境外捐赠资金的难度， 导致一些 NGO 开始通过寻求官方社团组织并成为其挂靠对象这样一种方式、来让官方社团代其接受境外资金，或者找相关的公募基金会代收等等。[4]

　　这种“ 曲线救国”路径在一定程度上可以满足社会组织考虑到自身存续而对资金产生的紧迫需求，但应注意对境外资金来源的严格审查，避免不稳定因素趁机混入我国社会组织当中；同时也要防止大范围的矫枉过正状况发生。

　　三、结语

　　综上所述， 经济资源是社会组织赖以生存的重要源泉，经济资源运作情况的优劣对社会组织的发展起着至关重要的作用。 作为对社会组织管理当中一个极为重要的分支，政府通过对社会组织在资金使用、财税优惠和外汇收支三个方面进行了一系列的制度约束，并且以具体行动使得制度的规定得以良好落实，实现了对社会组织所保有经济资源的有效监管， 促使社会组织保持其社会独立性、维护其非营利性和社会服务性。 在具体实践当中，政府一方面保证社会组织获得的经济资金得以充分用于公共事业服务、而非占有侵吞作为他用，另一方面也给予社会组织相应的财税方面的优惠、以激励社会组织对服务社会事业的积极和热情；同时对于社会组织接受的境外资源捐赠情况给以密切管制也是不可或缺的，为了避免境外不法势力通过社会组织的资源依赖性而对其进行别有用心的控制、维护社会主义建设所必需的和谐稳定局面，必须对此给予足够的重视。

　　当前，政府对社会组织的经济管理制度体系已经在理论和实践两方面都具备了良好的基础；我们应当在此基础上继续研究和探索更为有效的社会组织管理方式，为推进我国社会管理创新、实现小康社会的伟大奋斗目标作出更多的努力。

　　[参 考 文 献]

　　[1] 中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过。中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[S].2006.
　　[2]民政部民间组织管理局。社会组织的概念 、特征及分类[J].了望，2010,（ 37）：21.
　　[3]2013 年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部门户网站 ,（ 2014 -06 -17） [2014 -08 -24]
　　[4]刘 鹏 ,孙燕茹。走向嵌入型监管 :当代中国政府社会组织管理体制的新观察[J].经济社会体制比较，2011,（ 04）：122.