随着我国行政管理体制改革的不断深入，行政机关的职权也逐步从以精简机构人员为重点转向以转变政府职能为核心，从主导经济发展转向注重社会管理，从结构调整转向机制建构进行着转变。政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺，社会管理和公共服务能力不断加强，与市场经济体制相适应的行政组织机构框架初步建立，各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺，中央和地方事权划分趋于合理，行政监督和问责力度不断加强。但是，由于权力与利益仍存在着紧密联系，行政部门仍存在把追求部门权力最大化进而实现利益最大化作为其潜意识目标的现象。因此，寻求对行政机关权力最优配置，打破单一部门权力与利益之间的联系，实现社会整体利益最大化势在必行。

　　一、我国行政机关权力配置存在的主要问题

　　（ 一） 职能混淆，权责不清

　　行政机关权力的配置与其所履行的职责相关，既表现为中央行政机关与地方行政机关之间的纵向行政权力配置关系，也表现为同级行政机关内部各职能部门之间的横向行政权力配置关系，在理论上应是一个纵横交错的合理布局。但由于我国行政管理体制是以全面服务为基本责任，认真履行职责，就会不可避免地对社会生活中的各种事物进行全面规划和管理，事无巨细皆由政府负责，具体体现在： 一是政府与市场关系不顺。政府过度干预经济，直接从事或干预微观经济活动，使得企业和个人依附于政府，缺乏独立性、自主性和创新动力。二是政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊，政府包揽由事业单位行使的权力、承担的职能，事业单位承担本应政府机关行使的行政执法等职能。政府机构责权不清晰，造成政府公信力下降、社会管理成本大幅上升。

　　（ 二） 权力集中，易生腐败

　　赋予行政部门权力过于集中、过于强大，大部分部门基本上具有的权力是： 与本行业相关的部门行政规章起草权或行政法规及地方法规代拟权； 本行业、本部门相关政策的制定权、解释权、执行权； 发展规划制定权、执行权； 涉及本行业、本部门的标准制定权、行业准入权； 业务审批权、认定权； 资源分配权； 监督管理权、行政处罚权等。即某个行业的所有权力都集中在该行业主管部门，这个部门不管是实行垂直管理还是分级管理，都牢牢地控制着这个行业。当这些有权部门利益和行政相对人利益发生冲突时，滥用权力，腐败难以避免，而且多发易发，损害行政相对人利益，破坏政府形象，危及执政基础，导致种种现实的和潜在的重大危机。

　　（ 三） 分权不明，职责交叉

　　行政机构上下级之间分权不明，职责不清。由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的，许多可以由下级政府管理范围内的事件被上级直接处理。同时，行政机构内部层次构叠繁杂，“多头管理、职责交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下”的状况依然存在，造成协调成本加大，宏观调控的效果滞后与失灵，行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。在中央和地方关系上，权力过于集中在中央政府，地方政府缺乏必要的自主权。主要表现在： 在目前的管理序列中，地方政府和下级政府缺乏完整的人事任命权、财政权，而中央政府、上级政府则可以通过组织、人事、财政等权力对地方政府和下级政府进行影响甚至控制，其结果是使下级政府与地方政府的自主决定权减少，影响其积极性的调动和创造性的发挥，同时也使中央政府和上级政府承担了原本不属于其承担的重负。

　　（ 四） 针对性差，效率低下

　　在现行的行政管理体制下，很多政策的出台常常出现“一管就死、一放就乱”的现象。表面上看，不论管的时候还是放的时候都是全国“一刀切”,不分东南西北地域之别，不考虑各地发展不平衡等因素。而根源在于如果按照我国实际情况并考虑不同地域的不均衡发展情况，出台政策既需要耗费大量时间和精力进行研究、分析，又容易落下照顾特殊地域、政策倾斜等口实，而政策制定的好坏并不追究责任。各部门自然没有动力去认真研究，出台政策、法规往往实行简单化的处理方式，没有主观意愿去按照各地发展的实际情况制定更切合实际的政策，导致政策难以执行，造成党中央和国务院的很多政策贯彻落实的效果不佳甚至无法贯彻。

　　（ 五） 法治薄弱，监管失范

　　现行行政管理体制赋予各部门政策制定权、监督管理权和处罚权，因此在监督管理市场行为时，受到各方利益的掣肘，往往把政策制定、监督管理和处罚权设定为便利行政管理的手段，而不是真正的管理市场行为。当市场出现问题时，不是及时解决和管理，而是用政策作借口，按照是否符合自身利益来监督管理，自由裁量问题严重； 按照主观意愿去随意处罚，如滥用自由裁量权，习惯于从重处罚，乐于加重处罚，为处罚而处罚、为私利而处罚。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用，都为局部利益而鏖战，依法行政观念仍然比较薄弱，造成市场机制难以正常运行。

　　综上，产生这些问题的最根本原因就是赋予行政管理部门的权力过大、过于集中。市场经济中各个主体都会追求利益最大化，而行政管理部门不可避免的也会通过追求权力的最大化进而实现部门及个人利益最大化。

　　因此，为了解决好行政管理部门违规使用权力的问题，党中央提出了把权力装在制度的笼子里的方针。这一方向是正确的，但是具体的措施需要设计好，即有一套更完善、更合理、更高效、更充满活力的行政部门的权力配置体系，才能确确实实把权力装在笼子里。

　　二、解决行政部门权力配置问题的对策

　　（ 一） 适时开展各级行政部门的权力和职责的重新划分

　　1. 规划权。将国家未来的发展规划权、各行业发展规划权、跨区域发展规划权即发展规划权赋予一个部门，也就是现在的发改委，但不赋予其他任何权力，即只有规划权，发改委的主要职责就是研究和制定发展规划，取消其审批项目符合发展规划的界定权。国家发改委制定国家层面规划、省级发改委按照国家层面规划制定全省（ 包括各市县） 发展规划，撤销市、县两级发改委机构。

　　2. 制定和解释权。将各行业、领域政策制定权、标准制定权和解释权仍赋予各行政部门。各行政部门的职责是制定本行业内符合发展规划的政策和标准，做好行业引领和指导。中央各部委主要是制定符合国家行业发展规划的政策和标准，以及引导和研究本行业发展。地方各部门除制定需地方出台的政策和标准，以及在做好引导和研究本地行业发展外，还需收集、研究政策和标准执行中产生的问题，并及时向上级反馈，利于政策和标准更切合实际。

　　3. 审批和认定权。成立新的行政审批部门，作为发改委和各部门的下游执行单位。将业务审批权、认定权按大行业整合到行政审批部门进行集中审批，并在行政审批部门内部优化流程，建立有效的审批工作流，逐步形成“一章”审批。对于审批是否符合规划和政策，由发改委和各专业部门确定其审批、认定是否准确。中央的行政审批机构负责涉及国家层面的审批； 地方的行政审批机构负责涉及地方层面的审批。审批事项要严格管控并公开，审批部门自身不能设定审批事项。

　　4. 监督管理权。将监督管理权按大行业整合到一两个新成立的监督管理部门，集中监管，监督是否符合规划政策，其在监督过程中发现的问题没有处罚权，需提交处罚机构统一处罚。中央的监督管理机构负责涉及国家层面以及跨省域的监督，并做好对重大事项的监督； 地方的监督管理机构负责涉及地方层面的监督； 把对具体事务的监督权逐步下放到县乡层级。

　　5. 处罚权。成立单独的处罚部门，按照监管部门提交的内容进行处罚，罚款全额缴入国库，涉及违法的，由其提交司法部门。中央处罚机构负责对中央监督机构提交的监督结果进行处罚； 省、地市建立处罚机构（ 县以下不建立） 负责对地方监督机构提交监督结果进行处罚，重大处罚结果应报上级处罚机构核准。

　　6. 建设权。提供公共服务设施的建设权可由各级政府成立的国有企业或通过市场招投标的民营企业、混合经济体负责，更利于调动社会和民间资金。

　　7. 法律法规代拟权。真正赋予立法机构法律法规代拟权。

　　8. 资金分配权。资金由中央财政按照规划划拨给地方财政，地方财政按照项目直接拨付给用款单位。从上到下不再采取部门下达项目、财政下拨资金的方式。

　　（ 二） 做好权力下放的顶层设计

　　1. 合理界定基层和上级的权力关系。对于现阶段下放到基层行政机构的权力，应准确分析权力是宏观为主还是微观为主。因为上层机构更便于把握全局，所以宏观为主的权力应尽量放在上层机构，而基层机构直接面对具体的事务，利于处理微观事务，应把微观的权力尽量下放。下放以后，基层机构在处理微观事务时应将处理过程中遇到的问题和困难向上层机构反映，上层机构及时对权力运行过程中产生的问题进行归纳总结，形成宏观的有针对性的政策、办法对微观事务进行指导，从而形成宏观、微观，上层、基层之间的良性互动。

　　2. 动态划分政府和市场的关系。在权力放开到市场时，应辩证分析政府和市场的关系，认识到在配置资源时市场具有较好的灵活性但也存在无序性，政府具有秩序性但也存在僵化性。因此，要动态地将政府和市场相结合，使得各行各业保持健康高效的发展。在公共服务领域，适当多应用政府这只“有形的手”,尽可能多地为人民群众提供基本的服务。在行业发展领域，区分市场有意愿开展和需要政府扶植发展的事项，对于市场有意愿的事项，可采取先由市场这只“无形的手”发挥作用，逐步由政府和市场共同发挥作用，在规范成熟的前提下再由市场发挥作用； 对于需要政府扶植发展的事项，可采取先由政府扶持发展，逐步由市场和政府共同发挥作用，在规范成熟的前提下再由市场发挥作用。也就是在权力放开时，要充分发挥有形和无形两只手的作用，提供优质的公共服务，促进经济社会的持续健康发展。【文章来源：金英文案】

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