摘要：十八大以来, 精准扶贫成为我国农村扶贫工作的主旋律, 相关研究呈现爆发式增长。学界对于精准扶贫的研究主要围绕理论及现实背景、概念内涵及实践模式、困境及根源、改进策略等方面, 表现出多学科共同关注、多视角探讨丰富主题、从规范分析走向实证分析等特征, 但同时存在着对精准扶贫实践理论提升不足、缺乏比较研究视野、大规模量化分析缺位、欠缺文化视角等局限。据此, 文章从精准扶贫理论化、研究方法、数据和关注议题等方面提出未来研究展望。
关键词：精准扶贫研究; 农村贫困; 研究综述;
Research Progress and Future Prospects of Targeted Poverty Alleviation Since the Eighteenth CPC National Congress
Nie Wei Gong Ziyu
Abstract：
Since the 18 th CPC National Congress, targeted poverty alleviation has become the main theme of China's rural poverty alleviation, the output of related research increased rapidly. These studies are mainly focus on the theoretical and practical background, concept connotation, practical model, dilemma and root cause, improvement strategy and so forth, representing the multi disciplinary concerns, multi-perspective exploration, and analysis from normative to empirical. However, some limitations still existed, such as insufficient theory improvement of the precision poverty alleviation, lack of comparative research horizons, quantitative analysis on a large scale of data and cultural perspective. Based on these above, this article proposes future research prospects from the precision poverty alleviation theory, research methods, data and issues concerned of precision poverty alleviation.
Keyword：
Targeted poverty alleviation research; Rural poverty; Literature review;
自2014年1月精准扶贫思想正式落地以来, 我国农村扶贫开发工作中大水漫灌的粗放式扶贫方式逐步向精细化安排转变, 脱贫攻坚战取得了决定性进展, 4年多时间里, 已经有超过5 000万贫困人口稳定脱贫, 贫困发生率下降到3.1% (1) 。但是在充分肯定所获成绩的同时, 也必须正视当前农村扶贫开发工作任务的艰巨性。根据国家统计局发布的2017年国民经济和社会发展统计公报数据, 按照现行贫困标准, 我国仍有3 046万农村贫困人口, 使这些人口脱贫, 不仅是实现2020年全面建成小康社会目标的现实需求, 也是满足人民美好生活需要、实现全体人民共同富裕的内在要求。距离贫困人口全部脱贫的目标实现期已不足3年, 可谓时间紧、任务重, 因此迫切需要对十八大以来学术界有关精准扶贫的研究成果进行梳理与总结, 以此为基础寻求在理念创新、制度完善、政策建构、理论发展等方面实现突破的可能性。本文的目的是对数量不断增加的精准扶贫研究文献展开综述, 总结其在概念与内涵界定、理论与方法拓展、经验与教训总结等环节的知识积累, 进而为后续研究锚定方向。
一、精准扶贫战略的现实背景及理论依据
精准扶贫战略的提出有其深刻的现实背景和理论依据, 是在综合考量我国扶贫工作发展历史脉络、农村贫困的新问题和新形势、国内外贫困理论和社会发展理论最新进展的基础上做出的战略安排。
(一) 贫困问题的新变化和新形势是催生精准扶贫战略的现实背景
首先, 经济增长的减贫效应不断下降, 开发式扶贫效果受到结构性因素制约。改革开放以来, 经济的快速发展带来了巨大而直接的减贫效应, 加之政府自20世纪80年代起在农村推行的大规模开发式扶贫, 中国成为世界上减贫人口最多并率先完成联合国千年发展目标的国家[1]。然而自2000年以后, 经济增长的减贫效应显著下降[2]140, 而开发式扶贫也未能获得理想效果, 本该由贫困人口获得的扶贫开发资源却被精英群体占据, 农村收入不平等程度持续扩大, 需要推行新的扶贫战略以破解此类结构性限制。
其次, 贫困人口分布呈现变化, 客观上需要缩小扶贫瞄准单元, 精准到户。我国农村扶贫的瞄准单元经历了从贫困县到贫困村的变化, 2011年又确定了14个连片特困地区[3], 虽经历多次动态变化, 但是以区域为瞄准目标的扶贫方式难以充分满足贫困人口的真实需求。从空间特征来看, 贫困人口分布已出现显著的分化趋势, 但在部分老少边穷区域又有所聚集, 这要求新的扶贫战略对导致贫困的区域共性问题统一解决, 而对具体贫困户的特殊致贫原因则要精准分析, 实现个性与共性的统一。
第三个背景聚焦于农村贫困本身的特征, 即我国农村贫困已发生转型, 表现为贫困人口构成主体的相对贫困性、贫困生成原因的结构性、贫困内涵的消费性, 以及贫困治理的复杂化[4]。农村贫困转型给扶贫工作带来极大挑战, 正是由于敏锐地捕捉到了这一转型及相应变化, 精准扶贫战略才得以适时提出并大力推广。
(二) 国内外相关理论成果是精准扶贫战略的理论渊源和依据
精准扶贫战略的提出及其理论体系的进一步发展是建基于国内外贫困研究及社会发展研究的丰硕成果之上的。学者们主要从马克思主义政治经济学、国内外减贫理论、精细社会理论等视角出发来讨论精准扶贫的学术渊源及理论依据。
马克思主义政治经济学视角。该观点认为, 精准扶贫理论是对马克思主义制度贫困理论的运用和发展, 是马克思主义中国化的新的理论发展成果之一。马克思主义制度贫困论的核心观点是制度造成贫困, 而精准扶贫战略强调通过破除机制体制障碍来提高精准扶贫实质效果, 是对制度贫困理论的继承和发展;精准扶贫理论相较于其他扶贫理论的最大特色是强调“精准”, 这体现了马克思主义的公平正义观, 凸显了扶贫工作的公平和正义性[5]。
国内外减贫理论视角。减贫理论为精准扶贫理论的形成和完善提供了最直接的养分, 其中几个代表性理论是权利贫困理论与包容性增长减贫理念、参与式扶贫理念与合作型反贫困理论, 以及涓滴理论与利贫式减贫理念。这些减贫理论强调的参与、赋权、合作、机会均等、公平共享、将穷人作为关注对象等观念为精准扶贫战略的提出和发展带来了有益启发[]。当然, 精准扶贫理论并非是对已有减贫理论完全照搬的产物, 而是根据本土环境进行扬弃并加以有效创新的成果。
精细社会理论视角。所谓精细社会, 指的是以科学技术和知识为基础, 以精简、合理、高效为原则, 借助职业化和劳动分工, 实现生产、管理、社会服务各部门、各领域有效链接, 促进人和社会健康全面发展的社会状态, 其核心理念是“精”“准”“细”“严”。从精细社会理论导向出发, 精准扶贫的制度基础应该是制度的细化与合理化;行动基础应当是政策运行逻辑的规范化与可行性;思想基础应当是扶贫实践的人性化;运行基础则应该是扶贫治理的协同化[]。
还有学者从中央与地方关系、社会控制、社会成本等角度解读精准扶贫战略。在中央与地方关系视角下, 精准扶贫具有较强的制度性特征, 具体表现为事权下移、扶贫资源传递层级减少;监管权上提, 中央二次监管可能性增加;国家入村直接面对村民, 代理人角色弱化等。社会控制视角认为精准扶贫以贫困户为直接目标并对其行为进行干预, 因此可以视为社会控制的一种形式。社会成本视角则将扶贫行为视为公共服务产品, 精准扶贫在可能带来脱贫图景的同时, 还会产生各类社会成本[], 这较好地解释了部分精准扶贫政策为何没能得到真正落实。
二、精准扶贫的概念内涵及实践模式
何谓精准扶贫?对此政界和学界并无较大分歧, 所谓精准扶贫, 就是遵循科学的标准和程序对贫困区域、贫困村和贫困户进行精确识别, 按照当地实际开展联动帮扶和分类管理, 并引入动态的准入和退出机制开展精准考核的过程[6]27。简言之, 就是运用合规有效的程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的治贫方式[7]156。在国开办发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》 (1) 中已就此做了明确界定, 学者们也从学理层面展开了细致阐释。
(一) 精准扶贫的内涵解析
精准扶贫战略的核心内涵体现在精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核这四大目标任务之中。精准识别, 回答精准扶贫“扶持谁”的问题, 是精准扶贫战略的基础, 包括对贫困户的精准识别和对致贫原因的精准识别[2]141, 前者是指要把贫困者平等且无遗漏地纳入扶贫体系, 精确到村到户到人[9]170, 后者则是指要找准贫困的“病根”并对症下药。精准帮扶和精准管理, 解决“谁来扶”和“怎么扶”的问题。在完成精准识别任务后, 要对致贫根源展开深入分析, 进而落实帮扶责任人和其他扶贫主体, 逐村逐户制定帮扶计划, 并集中力量予以扶持, 这就是精准帮扶。精准管理是精准识别和精准帮扶的制度保障, 体现在宏观和微观两个层面[2]142。宏观层面是指建立自上而下的精准扶贫机制, 中央、省级和市 (地) 县级要各司其职并相互配合;微观层面则是指对贫困户进行全方位、全过程的监测, 做到有进有出, 动态管理。精准考核, 对应精准扶贫的落实问题, 指的是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效, 以及对贫困县开展扶贫工作情况的量化考核, 并依据考核结果奖优罚劣, 具体包括精准扶贫政策实施评价、扶贫开发效果评价、群众满意度评价等内容[10]。
(二) 精准扶贫的实践模式及典型经验
在“精准帮扶”的要求之下, 各地纷纷结合扶贫目标与自身禀赋条件, 探索精准扶贫的实践模式, 学者们就此提炼出了几种典型的扶贫模式。
金融精准扶贫模式。金融精准扶贫指的是依靠政府引导、充分发挥金融机构和金融市场的力量, 按照“六个精准”要求, 利用保险、信贷等金融手段和工具为贫困人口提供有针对性的金融产品和服务, 并为旅游扶贫、产业扶贫等其他扶贫模式提供资源支持和配置, 以激发贫困地区的内生发展能力和贫困人口自力更生能力的扶贫方式[11], 全国所有的贫困地区几乎都选择了此类扶贫模式。在实践中, 金融扶贫又可进一步细分为政府主导的金融扶贫、金融机构主导的金融扶贫、产业金融扶贫、互联网金融扶贫、社会组织金融扶贫等不同类型[12], 其中以前两类最为常见。
旅游精准扶贫模式。旅游精准扶贫是指在具有发展旅游业潜质的贫困地区, 通过识别旅游项目资源、营造有利于旅游精准扶贫的政策环境, 完善旅游精准扶贫管理体制, 充分发挥旅游业在减除贫困方面的优势, 改善贫困地区的生产生活环境, 增加贫困居民收入的扶贫方式[13]48。这也是一种应用范围较广的扶贫模式, 如宁夏六盘山区、安徽大别山区、以及贵州民族村寨的旅游扶贫等。对旅游精准扶贫的研究既包括对其内在机理和实践路径的宏观探讨[14], 也包括对影响贫困居民参与旅游扶贫项目的意愿和行为[15]等方面内容的微观实证分析。
易地搬迁精准扶贫模式。易地搬迁是用于解决“一方水土不能养活一方人”的扶贫模式, 指的是对于居住在基础设施落后、居住条件较差、发展潜力不足地区的贫困人口, 制定相应的精准政策, 规划可行的精准流程, 把握适当的时间节点, 制定可靠的保障机制, 将其搬迁到综合条件更好的地方, 为其脱贫致富创造条件[13]51。搬迁过后, 移民一般能够获得更好的公共服务, 形成更多元的就业结构, 收入增多, 然而搬迁并不会自动消除贫困。经验研究发现, 移民区的生态退化、农业生态资源单一且短缺、非农就业机会对移民的排斥造成了移民区较高的贫困发生率, 并且移民的高流动性和较弱的情感联结给精准识别贫困户造成了困难, 易地搬迁精准扶贫特别需要处理好定点安置与移民高流动性之间的矛盾, 建立具有流动性的扶贫体制[16]。
此外, 还有特色产业精准扶贫、政府购买服务式精准扶贫、文化精准扶贫模式等等。贫困地区对扶贫模式的选择不是非此即彼的, 而是根据本地实际情况进行优化组合, 以收获最大的扶贫成效。
三、精准扶贫为何不精准
“精准”是精准扶贫战略的核心要求。习近平总书记在2015年6月召开的扶贫开发工作会议上强调:“扶贫开发贵在精准, 重在精准, 成败之举在于精准”。然而在实际的扶贫工作中, 精准扶贫政策不精准执行的现象却十分突出。那么精准扶贫成效究竟如何?为何会出现精准度不高、甚至“脱靶”问题呢?
(一) 精准扶贫的成效研究
对精准扶贫成效的相关研究大致可以分为两类, 一是从学理上和宏观层面对扶贫战略的实施效果进行总体判断。学者们认可精准扶贫政策的科学性和正确性, 并对精准扶贫取得的效果予以肯定, 但同时指出其中存在着多种困境和挑战;二是依据实证调查资料, 对具体区域的精准扶贫政策实施成效及其影响因素展开论述, 这类研究占据精准扶贫成效研究的主流。案例研究是被广泛采用的方法之一, 有学者比较了东部和中西部区域的精准扶贫成效差异, 指出东部地区在扶贫思想、扶贫目标、扶贫措施、地区经济基础和脱贫持久性等方面都优于西部地区[17];还有研究详细区分了金融扶贫、旅游扶贫和易地搬迁扶贫等不同模式的扶贫效果, 并将扶贫成效特征总结如下:金融扶贫间接性、见效快、持续性不足;旅游扶贫间接性、见效慢、全面性较强;易地搬迁扶贫直接性、见效快、全面性较弱[13]53。相比较而言, 直接针对精准扶贫成效的量化研究比较少, 且多是在一个具体区域内展开, 全国范围的大规模调查数据还比较缺乏。如对湖北某县精准扶贫绩效核查发现, 约70%的受访贫困户认为精准扶贫措施具有减贫效果, 而帮扶主体层级越高、帮扶措施越是具有可持续性, 帮扶效果越好[18]。还有学者从贫困人口获得感等主观方面测度精准扶贫成效, 发现物质或生产资料帮扶能够提升贫困人口的物质获得感, 而低保的兜底作用则有助于提升安全获得感[19]。随着时间的推移及数据的充实, 高质量、大范围的量化研究应该尽快跟上。
(二) 精准扶贫的实施困境
对精准扶贫的实施困境或者难点的分析一直是精准扶贫研究领域的热点话题, 对此学者们论述的角度各异。对应本文对精准扶贫内涵的分析, 我们依旧按照精准扶贫的四个核心环节来分别阐述其实践困境。
识别不精准。识别不精准既发生在村庄内部, 也发生在村以上层次。首先, 规模控制引发规模排斥。依照精准识别工作方案, 各省市根据乡村人口数量和贫困人口发生率, 将贫困人口识别规模按照到市到县, 到乡到村的方式逐级分解, 实施规模控制, 由此导致规模排斥[8]160;其次, 在贫困村庄内部存在着大量的漏评和误评现象, 误评比漏评情况更严重。现阶段的农村社会, 处于绝对贫困水平的农户每个村只有几户, 为这部分人建档立卡一般没有异议, 但是剩下的大多数家庭生活水平都相差不大, 扶贫资源对他们都有吸引力, 而农村家庭中存在着比重较高的自给自足经济和现金经济成分, 很难对其进行精确统计, 所以一些和领导有关系的、爱闹事的家庭更容易成为划定的贫困户, 享受到本该由更为困难的家庭获得的资源。
帮扶不精准。一方面, 帮扶措施缺乏差异性。因致贫原因不同, 贫困户需要不同的帮扶措施, 但是在实践中, 由于人、财、物等条件的限制, 扶贫措施差异性不足, 主要以资金和项目补助为主;而且对于渴望实现自我发展的农户与那些因懒散致贫的农户之间, 扶贫措施也无显著差异, 给精准扶贫带来了较大的正义性挑战[20]159;另一方面, 一些扶贫项目由于贫困户自身观念、资金、能力等方面的局限性, 无法覆盖到真正的贫困户。如产业扶贫项目一般要求贫困户自己负担配套资金;搬迁项目要求搬迁户花费一定的搬迁成本;金融扶贫需要贫困户能提供一定的抵押和担保, 这些都超出了贫困户的承受能力, 结果就是扶富不扶贫、搬富不搬贫、贷富不贷贫, 贫困户很难从中受益。
管理和考核不精准。精准管理要求对帮扶对象进行实时监测, 确保符合脱贫条件的村民及时退出扶贫范围, 使有限的扶贫资源真正用到最需要的人群身上。然而, 贫困人口脱贫后又很快因病因灾返贫的现象给精准管理带来很大挑战, 这会消解前期扶贫成效并延缓扶贫总体进程[6]30, 因此需要解决好脱贫人口及时退出和预防返贫之间的矛盾。而在精准考核环节, 存在着过于追求扶贫短期效应的问题。精准扶贫要求变“输血”为“造血”来提升贫困户的内在能力, 这决定了精准扶贫必须是一场长期而系统的工程, 但是基层政府往往希望尽早完成脱贫计划, 以便腾出精力和资源搞其他建设, 这造成基层干部把大量时间花在文牍工作上, 很多实际工作却被忽略了, 贫困户的处境也并未改善。
(三) 精准扶贫不精准的原因剖析
首先是制度设计本身存在不合理之处。精准扶贫政策存在两对内在矛盾, 一是一村一策和一户一策的扶贫理念与现实中扶贫措施的普遍性和统一性之间的矛盾;二是整体与个体之间的矛盾, 贫困资金是根据单个贫困户设定的, 但是贫困户所在村庄的整体性贫困问题却没有得到重视[20]161。有的地方政府甚至制定“两个70%”政策, 即“扶贫资金70%以上要用于产业开发”“专项扶贫资金70%以上要用于建档立卡贫困村、贫困户” (1) , 这种过于严格且缺乏灵活性的规定不利于基层根据地方实际设计扶贫策略。此外, 被寄予厚望的干部帮扶制度也多流于形式化[21], 很难产生对贫困户的实质性帮助。
其次是村庄的内部特征, 如社会环境、社会关系结构、贫困居民的心理特征等, 常常导致扶贫目标偏离。精准扶贫号召帮扶对象对扶贫过程的积极参与, 但是参与式发展必须以平等且平衡的权力结构以及社会关系结构为基础, 这些条件在绝大多数乡村社会还不具备[22]22, 在社会流动、信息封闭和自利因素的综合作用下, 贫困村民极少参与贫困识别等公共性事务[20]160。乡村内部已经出现了严重分化, 精英俘获广泛存在, 剥夺了贫困户分享资源的资格。在农村扶贫范畴中, 精英俘获具体是指精英对发展资金、项目信息和发言权的控制, 使得发展资金和发展项目偏离既定目标, 进而扶贫资金和扶贫项目的利益绝大部分为村庄内的精英获取[23]。贫困村民的弱势地位还造成了他们心理上的弱势, 难以形成集体行动去反对精英群体的利益侵占行为[22]23。结构因素和心理因素结合在一起, 使得贫困村民完全处于被动地位, 穷的越穷, 富的越富。
最后是从基层治理角度分析精准扶贫为何难以达到目标。精准扶贫战略是国家以运动式治理方式展开的, 打破了官僚机制原有的运作逻辑, 导致基层组织在执行精准扶贫政策时, 受到运动式治理与官僚制的双重规制, 面临着一系列执行约束, 诸如基层治理资源有限、权责不匹配、压力考核等, 这些都影响了基层政策执行效果[24]。村民自治组织能力不足和权威缺失也是导致精准扶贫在实践中遭遇困境的重要原因, 一方面, 国家实行的规模控制和扶贫动员等举措影响了村民自治组织在精准识别中的工作成果, 且弱化了村民自治, 削弱了村委会的权威[25];另一方面, 乡村社区本身的文化保守性导致贫困农户通常具有较强的平均主义思想[8]160, 有时甚至会采取上访的形式来争取利益, 基层镇政府出于维稳的需要, 会采取让贫困户轮流享受扶贫补贴等应对措施, 本应特惠的扶贫资源实质变为普惠性质, “稳定”压倒“精准”, 偏离了政策初衷。
四、提升精准扶贫政策效力的对策研究
对精准扶贫困境及其原因的深入分析是为了加以改进, 以更好地发挥政策效力。有关精准扶贫成效提升路径的研究大致可归为两类。
一类侧重针对精准扶贫的现实困境直接提出改进对策。如面对贫困识别中的区域排斥和规模排斥问题, 建议应该在关注集中连片贫困地区扶贫开发的同时, 将片区外的贫困群体也纳入到扶贫开发中去;对于主观排斥问题, 则主张建立自下而上的参与式贫困群体识别方法, 让社区居民代表和贫困户直接参与贫困群体识别, 并购买第三方服务, 确保贫困识别的公平公正公开[26]。对于扶贫项目和资源的精英俘获问题, 应改变需要贫困户对扶贫项目配套的规定;改革由村两委主导的贫困评议制度;充分赋权贫困居民, 确保其对贫困项目的知情权、项目选择权、表决权和贫困资源使用监督权;还应当引入第三方主体参与社会审计和监督[27]。对于精准扶贫考核机制不完善的问题, 建议对扶贫效果的考核只针对建档立卡贫困户, 考察他们在收入、消费、教育、健康等维度的改善情况[28]。对于脱贫人口退出后再度返贫的问题, 应通过公共服务均等化建设, 推动帮扶对象实现内生转型, 提升抵御生活风险的能力, 建构起预防返贫机制[6]32。这类对策建议都比较具体, 但在系统性方面还有待增强。
另一类则更主要是受到相关理论启发, 如可行能力理论、包容性发展理论、精细社会理论等, 将其与精准扶贫战略结合, 进而提出政策建议。可行能力与精准扶贫具有耦合性, 从可行能力视角出发, 我国的精准扶贫政策要以发展个体和家庭的能力作为政策导向, 要充分重视个体和地区的差异性, 要设计合乎国情的瞄准效果评估指标和方法, 还要建立更为科学的扶贫工作体系和更专业的扶贫工作者队伍[29]。精准扶贫各个环节存在的排斥是影响扶贫成效的难点问题, 对此可通过包容性机制创新予以应对。在贫困识别环节应进行组织创新, 设立专门机构专项负责;在精准帮扶环节, 调动多方社会力量按需帮扶;在精准管理和精准考核环节, 要让基层民众有更多的参与权、管理权和监督权[]。而受精细社会理论启发的精准扶贫实践, 则应当通过制度设计的精细化与合理化使农村扶贫由“大而全”向“小而精”转化;应加强政策的规范性和可行性并探索乡土社会逻辑以确保扶贫政策的落实;应当以贫困人口为靶向实现扶贫人性化;还应当通过职业意识和职业技能教育, 实现扶贫工作队伍的精细化[7]161。无论以何种理论为依据, 对提升精准扶贫成效的对策研究都体现了学者们强烈的现实关怀。
五、精准扶贫研究文献的特征及未来研究展望
(一) 已有研究文献特征总结
1. 学科背景:多学科共同关注
从研究者的学科背景来看, 几乎涵盖了社会科学各个领域, 其中又以社会学者、公共管理学者、经济学者占绝大多数。学者们除了运用本专业的理论和方法工具外, 还大量借鉴其他学科的概念和命题来描述解析精准扶贫政策运行中出现的问题及其根源, 如“精英俘获”“规模控制”“扶贫吸纳治理”等, 很好地抓住了精准扶贫实践的复杂特征及其背后逻辑。
2. 研究主题:多种研究视角剖析背景、内涵、困境与对策
从研究主题来看, 既有研究运用不同视角和方法关注精准扶贫的背景、内涵、成效、面临困境及提升策略等多方面内容。在背景方面, 基本认可精准扶贫战略是在总结我国扶贫实践及农村贫困实际变化的背景下做出的战略部署, 并从国内外先进的减贫理念中汲取灵感;在内涵方面, 着重论述精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四大机制及其内在关系;对精准扶贫困境的分析内容广泛, 角度多样, 涵盖基层治理、中央-地方关系等多种视角;而对精准扶贫成效的研究既有面对具体问题提出的具体解决方案, 也有在某一理论指导下提出的更为体系化的对策建议。
3. 研究方法:从规范分析走向实证分析
从研究方法上来看, 精准扶贫研究存在着从规范性分析转向实证分析的趋势。精准扶贫战略提出初期, 学者对其背景、概念、内涵等从学理和逻辑层面展开的阐释明显多于扎实的经验研究。随着研究成果的积累和精准扶贫战略本身的不断发展, 近期的文献更多地基于作者对具体案例的深入观察与解读, 以及运用量化方法对问卷调查资料的统计和分析。实证研究比重的上升为精准扶贫研究提供了丰富生动且翔实的现实素材, 增强了研究结论的可行性及对现实工作的指导性。
(二) 未来研究展望
精准扶贫在十八大以后成为我国扶贫工作的主旋律和学术界的研究热点, 众多学者在过去几年做出了卓有成效的努力, 为我们提供了宝贵的知识积累, 但是未来还有进一步改善的空间。理论与实证研究的有机结合是我们应该始终遵守的研究原则, 而好的研究往往需要在理论和实证两方面同时提供新知识[30]。基于这一认识, 本文提出了一些推动精准扶贫研究的建议, 包括目前研究中被忽视的理论化问题, 并就方法、数据和关注议题等方面为未来研究提供可能的方向。
第一, 应重视对精准扶贫实践的理论总结和提升。学术界对精准扶贫的研究虽然是在精准扶贫战略实施之后才陆续展开并扩大规模的, 但是作为一个学术研究主题, 则不能只满足于对其展开现状描述和经验总结, 还应该进行理论提升的努力。现有的精准扶贫理论研究多是借助其他理论来论证精准扶贫战略的合理性, 或者以某一理论为依据提出改进建议, 这类研究固然有其价值, 却并非严格意义上的精准扶贫理论研究。我们需要在大量收集精准扶贫政策文本、经验数据的基础上, 采用归纳演绎等方法, 构造出立足中国实际, 同时又具有广泛启发性的精准扶贫理论, 丰富国际社会减贫理论研究成果。
第二, 应该从规范分析为主转变到规范分析与经验分析并重。既有的精准扶贫研究中, 规范分析贯穿始终, 后来虽然有了越来越多的案例研究的补充, 但还需继续发展完善。首先, 现有研究缺乏用比较的视野来发现和分析精准扶贫问题。我国幅员辽阔、人口众多, 不同的农村社会所处的生态区域、文化区域、经济发展水平等条件各不相同, 由此造成乡村治理的区域差异, 并表现为农民行动逻辑上鲜明的异质性[31]。那么精准扶贫政策在不同区域面临的挑战、障碍有何不同?政策实施的效果是否存在差异?同样的扶贫途径, 为什么在有的地区可以平稳落地并实实在在地给贫困人口带来福利, 而在有的地区却难以顺利展开?精准扶贫政策面对这些问题该如何回应?这些问题都需要进一步通过比较研究来探索和回答。研究方法上存在的第二个问题是缺乏大规模的量化分析, 以此来探讨影响精准扶贫成效不同层面的作用因素及其具体作用机制。我们需要收集数据, 构建精准扶贫测量指标体系, 以具体测度精准扶贫成效, 并进行时空比较。
第三, 与前面两点密切相关, 即实证检验必须更紧密地和理论结合起来。特别是对量化分析而言, 必须明确实证假设是对实证规律的把握和呈现, 而理论的作用则是解释这些实证规律, 不能把对研究假设的简单罗列等同于理论化的努力。精准扶贫的量化研究目前还比较薄弱, 在后续研究中, 研究者应有意识地从精准扶贫的理论内核出发提出研究假设, 提升研究的厚度, 如此方能真正促进该领域的知识积累。
第四, 精准扶贫政策的政治正确性是毋庸置疑的, 然而精准扶贫是一个现代社会概念, 是以严格化数字管理作为基础的[32], 在当前的农村社会, 是否完全具备这一条件还有待商榷, 因此一味强调精细可能会顾此失彼。而且在实践中, 经常出现的问题是扶贫措施过于精细化和碎片化, 以至于无法从根本上用力, 也无法激发贫困地区的内生发展动力。最理想的情况当然是在扶贫过程中对致贫的共性原因和个性原因共同发力, 但问题是, 在扶贫资源有限的条件下, 该如何把握精细和全面之间的度?点和面应该如何协调?扶贫资金分配中, 特惠和普惠应该保持在什么样的比例。对这一问题的深入探讨, 应该是很有价值的。
第五, 应该在精准扶贫研究中加入文化视角。西方社会政策研究表明, 扶贫与社会救助的“文化相容性”是一个普遍问题, 虽然中国的福利制度以及民众的福利观念和西方都有所不同, 但是中国语境下的扶贫实践及研究同样需要保持文化敏感性[33]。笔者通过与基层精准扶贫干部聊天得知, 曾有帮扶对象向扶贫工作人员抱怨“你们把我家划定为贫困户, 以后人家姑娘都不愿意嫁给我儿子了怎么办”, 可见福利污名确实存在, 然而精准扶贫的文化研究目前还不多见。在此有一系列问题值得关注, 例如福利污名化在我国精准扶贫实践中是否确实存在?程度如何?如果有, 和西方有何异同?福利污名化的存在与精准扶贫未能达到理想目标之间存在什么关系?社会政策应该从哪些途径着手应对福利污名化, 以提高精准扶贫成效?加入文化视角的精准扶贫研究很可能会提出很有意义的本土性理论解释框架。
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注释
1 数据来源于国家统计局网站2013年、2017年国民经济和社会发展统计公报。
2 国务院扶贫开发领导小组办公室.建立精准扶贫工作机制实施方案. 2014-5-26, http:∥www. cpad. gov. cn/art/2014/5/26/art_50_23765. html。
3 咸阳市扶贫开发办公室, 咸阳市财政局.关于做好2016年财政专项扶贫资金项目计划的通知. 2018-06-04, http:∥www. snjingyang. gov. cn/gk/zcfg/39795. htm。
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