“田制不立”一词在宋代经济史研究中一直备受重视，学界一度普遍将其视为宋朝的土地政策，甚至是“基本国策”。近来关于这一问题争议较多，论争焦点主要是宋代是否存在这样一种政策[1]。

　　在关于“田制不立”的传统解释中，学者多从所有制的角度将宋代土地制度与“均田制的崩溃”联系起来，将“田制”理解为“土地国有制”。如漆侠先生认为所谓“田制不立”就是“封建国家土地所有制建立不起来”[2]。这是一种最为典型的说法，并得到了大多数学者的认同。基于此种解释和不同学者对国有制、私有制的不同态度，或将其称之为“反动政策”，或将其称为制度进步。很多学者虽然也注意到这样一个现象：古人对于“田制不立”持批评指责的态度，将其视作一个严重问题。但他们认为，这是古人抱着旧观念未能与时俱进，因而是一种“倒退的论调”[3]。国有制、私有制孰优孰劣暂且不论，但这些概念都是现代术语，古人并没有这样的概念。而根据耿元骊先生的新研究来看，唐代“均田制”也是现代人所建构的解释体系而非实存制度[4]。用“均田制”特别是“土地国有制”这些概念直接去替换古语中的“田制”，必然离古人原意甚远[5]。

　　倘若将“田制不立”视为对宋代土地制度的学术概括，则不能不考虑这一概括与其本义是否吻合。从词语本身来看，将“田制不立”称为“政策”是大有可疑的。

　　井田、均田、经界都可以成为一项政策，“抑兼并”“打土豪”也可以称作一项政策，这些都有非常明确的内容和理论上可操作的形式。但“田制不立”如同“纲纪不立”“法制不立”等词一样，都是用来表示一种状态（而且是一种不好的状态），很难想象用它来表述一项政策。也许正是这个原因，从而衍生出了另外一种说法：

　　宋朝有一项“不立田制”的“国策”[6]，甚至北宋政权公开宣布实行“不立田制”的政策[7]。其实这种说法是完全没有史料依据的。“不立田制”一语在古代文献中仅出现过一次，系出自元代朱礼所着《汉唐事笺》的《田制》一节，“田制”这个标题下有注文：“田制不立，无以为久远计。”正文第一句是“汉承秦人阡陌之后，因陋就简，不立田制”[8]。这里说的“不立田制”是说汉朝没有推行井田制。除此以外再找不到关于“不立田制”的记载。这里的记载很容易让人产生“田制不立”等同于“不立田制”的联想，但仔细推敲，二者还是有着状态与行为的区别。

　　近来关于“田制不立”的讨论中，研究者越来越重视在历史语境中理解“田制不立”的含义，但在解释上似乎仍有可商讨之处。宋代“田制不立”的记载在宋元史料中有四处，根据史源这四处记载又可分为两种情况，一是出自《玉海·食货·田制》和《宋史·食货志·农田》，二是出自《文献通考·田赋四·历代田赋之制》和《宋史·食货志·赋税》[9]。该词既不见载于宋王朝的诏书法令，也非出自宋朝皇帝大臣之口，称其为政策实为不妥。从出处来看，或者出现在“农田之制”“田制”的条目中，或出现在“田赋之制”“赋役”条目中，这种记载形式本身显示出“田制”与“赋役”之间密不可分的关系。

　　考察“田制不立”这一说法的本义，一是要了解当时人的话语环境与用词习惯，二是要理解其所针对的问题何在。对“田制”的理解自然不能用现在的概念如“土地国有制”“均田制”来套用。杨际平先生指出：宋元人所讲田制有两种含义，一是专指井田制，二是指各种土地政策、土地法规，乃至对土地的规划、利用等等。第一种含义是比较明确的，如欧阳修所讲的“田制废”，廖行之所讲的汉代“田制不立”等[10]。第二种意义稍显宽泛，古人言田制虽包含甚广，但总是围绕着赋役这个核心问题而展开的，即便言井田制也不例外。如苏洵论田制，尽管是以井田制为讨论对象，但第一句即为：“古之税重乎？今之税重乎？”[11]

　　民国时期陈登元在《中国土地制度》的“自叙”中曾指出这样一个现象：“土地之制与赋税之制虽1古籍混二为一谈。”[12]而梁方仲对此有批评，认为虽然像《文献通考》卷一至卷五的“历代田赋之制”为田制与田赋并同记述，其他史书大多“田制”与“赋役”分开记载[13]。就古籍记载方式而言，梁方仲的批评确有道理；不过不可忽视的是，在用词习惯上古人有时对二者并不做严格区分，《文献通考》即是重要例证，这是在解读“田制”一词的具体含义时需要注意的。恰如万国鼎所说：“田赋与田制关系密切，而言赋必兼及差徭杂税，盖同为农民负担，左右土地之分配与利用，不可忽也。”[14]

　　一些情况之下田制与田赋制度完全无分别，如宋朝张方平说“大概古今田制，未有输钱之法也”[15]，元人认为“履亩而税者，亦田制之一法也”[16]，明代史鉴讨论明朝田制时说：“国朝田制，两税之外，别无科率。”[17]

　　这三个例子都明白显示“田制”有“田赋之制”这一含义，二者可以完全等同。因此要理解“田制不立”，需要注意其特定含义，同时要考虑与赋役制度的关系。

　　《玉海·食货·田制》和《宋史·食货志·农田》都记载了仁宗即位之初，有上书者言：“赋役未均，田制不立。”于是皇帝下诏限田[18]。杨际平、耿元骊等俱已指出，上书内容在《宋会要辑稿》中有详细记载[19]，主要是描述了当时由“形势”与“人户”（平民）差异负担不均的问题。“限田”可以说是政策，但“田制不立”只是对差役负担不均状况的总结。

　　《文献通考·历代田赋之制》和《宋史·食货志·赋役》总结宋初以来至仁宗朝“田制”情况也使用了“田制不立”一词。在描述了“田制不立，畎亩转易，丁口隐漏，兼并伪冒者未尝考按”这样一种情况之后，史家又引用了丁谓的一句话“二十而税一者有之，三十而税二者有之”来进行解释[20]。这是正确理解“田制不立”一语的关键所在，即在宋元史家看来，丁谓所讲的同产不同税状况正是对“田制不立”的直接解释。

　　这四处“田制不立”的用例都对应了“赋役不均”的状况，史书中还有相似的用例。南宋林駉《古今源流至论》中记载了建隆度田和绍兴经界的情况时说道：“建隆初，尝行均田之法，均田之大名不实者有罚，括田于郑州残暴者有贬……是时也，百姓无不均之患，官吏无或隐之欺，而田制定矣。绍兴初，又尝行经界之法，群议纷纷令下之初，吾民便于法成之后。

　　是时也，版图无不革之弊，税役无不均之法，而田制又定矣。”[21]这里的含义非常明确，税役均则田制定。而章如愚《群书考索》也说道太祖太宗时“蠲租减赋”“均田诸道”“虽一时田制未能尽如古者，然民安陇亩得以养生送死，则熙熙乎泰和成周之治也”[22]。即将赋税均平看作是田制较为完善的状况。

　　《群书考索》和《古今源流至论》这两处的记载与《文献通考》和《宋史·食货志》的看法有所差别。前者认为太祖度田和减赋即已成功地实现了赋役均平——“田制定矣”；但《文献通考》和《宋史·食货志》认为宋初一直是赋役不均——“田制不立”。

　　可见两者虽然判断不一，但都是以赋役是否均平为标准来判断田制好坏的。

　　就史实而言，后者所言可能更为接近历史真实，尽管宋太祖在度民田这件事情上雷厉风行，但还是存在漏洞[23]，而在此之后，情况也没有好转。如太宗淳化四年（993年）三月诏书中说：“户口税赋账籍皆不整举，吏胥私隐税赋，坐家破逃，冒佃侵耕，鬼名挟户，赋税则重轻不等，差役则劳役不均，所申户口逃移皆不件析，田亩税数无由检括。”[24]

　　真宗咸平三年十一月戊寅（1000年12月3日）发布《均开封府界税诏》中说：“版图更易，田税转移，富有者益以兼并，贫乏者渐至凋弊，轻重不等，供输甚艰。”不久之后，就因生事而颁布《罢京畿均税诏》（咸平三年十二月庚申，1001年1月14日），其中说道：“昨缘京邑田制未均，租赋之间，重轻不等，俾行检察，务在均平。”[25]

　　可见当时田赋不均状况严重，而均税之法没有推行下去（均税诏书中指出版图更易、田税不均，而罢均税的诏书中说的是“田制未均”，这是“田制”为田赋之制的又一有力证明）。宋真宗祥符六年（1013年）有上言者建议：“天下旷土甚多，请差官检括。”真宗说：“今天下赋税不均，豪富、形势之家田多租少，贫弱之户地薄租重，实为憾事。”[26]

　　这样的议论还可以举出很多，可见自宋初至仁宗登基前，这种“田制不立”的状况一直很严重。这些言论与仁宗即位初上书者言“赋役未均，田制不立”并没有差别。因此后来史家总结说宋初以来“田制不立”是符合史实的。

　　作为一种问题的“田制不立”及至仁宗以后也长期存在。嘉佑年间朝廷派遣官员赴各地均税，而秘书丞高本认为“田赋之制，其废已久，不可复均”[27], 可见当时情况更加严重。在宋代两税法的制度下，如苏轼所说：“自两税之兴，因地之广狭瘠腴而制赋，因赋之多少而制役。其初盖甚均也。”即便存在着土地交易，由于“户无常赋，视地以为赋。人无常役，视赋以为役。

　　是故贫者鬻田则赋轻，而富者加地则役重”。即从两税法的制度设计来看，赋役均平是其应有之义，而且不会因为土地买卖而产生赋役不均的问题。但在实际中：“天下之赋大抵淆乱，有兼并之族而赋甚轻，有贫弱之家而不免于重役，以至于破败流移而不知其所往，其赋存而其人亡者，天下皆是也。”[28]正是因为“田制不立”的问题一直存在，宋朝廷也一直在为解决这一问题而努力。特别是在宋仁宗以后，宋朝政府着力推行限田法、方田均税法，如景佑年间郭咨、孙琳首创了千步方田法，庆历三年朝廷试图推行方田均税法，皇佑中有蔡挺、田京在地方推行均田法，嘉佑四年朝廷再次推行方田均税法。熙宁年间王安石变法中的方田均税法也是承此而来，在力度上有了很大的突破。南宋初的经界法也是政府为实现赋役均平所做的努力[29]。从政策层面讲，都是延续了太祖均田（税）之制，而从实践成果来看也取得了一定成效，但始终也没有解决赋役不均这一问题，宋人关于这一问题的议论始终是不绝于耳。

　　明清之际大学者顾炎武在《日知录》也引用了《宋史》中“田制不立，甽亩转易，丁口隐漏，兼并冒伪，未尝考按”这句话，并用《宋史·王洙传》中王洙言“天下田税不均，请用郭咨、孙琳千步开方法颁州县，以均其税”作注解，且评论到：“经界之不正，赋税之不均，有自宋已然者。”[30]可见他所理解的田制也是田赋之制，田制不立即是田税不均。

　　由此可见，在对“田制”的理解上，古人的观念是一致的，判断标准是统一的。

　　而当今人用所有制或者土地政策这类概念来解释时已经严重偏离了古人原意。

　　古人所说的“田制”虽并非都指田赋制度，但宋元史书所载“田制不立”一词中，“田制”指田赋之制、赋役之制是毫无疑义的。

　　在古人眼中，“赋役均”则“田制定”，“赋役不均”则“田制不立”。因此可以肯定地说“田制不立”不是一种政策，但宋代存在“田制不立”的问题，即赋役不均的现象突出。